???????? 市場和政府是配置資源的兩種基本方式。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，市場主體以追求最大利潤為目標，市場的功能在于通過商品、勞務、要素等的供求變化決定價格，使價格反映資源的稀缺性和利益的大小，進而影響市場主體的生產營銷活動。同時，由于競爭，其商品或勞務質優(yōu)價廉的市場主體將獲得較大利益，反之獲利就少，甚至破產。可見，價格和競爭機制推動著資源配置的最優(yōu)化。在西方經濟學中，市場被稱為“看不見的手”，它通過價值規(guī)律指揮著經濟高效運行。然而，市場也有其自身的缺點和消極方面，存在某些“失靈”的領域。在這些市場“失靈”的領域，需要政府這只“看得見的手”通過經濟法規(guī)等發(fā)揮作用，主要表現為制止壟斷、維護公平的競爭秩序，保護消費者、勞動者的合法權益，實施稅收，調節(jié)收入以及保護環(huán)境資源等。因此從經濟學觀點看，市場經濟不過是由民間通過市場自由交易實現一般性的“私人物品”（private goods）的有效率生產，而由政府負責環(huán)境、國防、 公安、 公平正義等“公共物品”（publicgoods）的供給的制度（注：樊剛：“作為公共機構的政府職能”， 載《市場邏輯與國家觀念》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1995年版，第11—13頁。）。
??????? 環(huán)境問題的重要特點，在于其“外部不經濟性”，即市場主體行為對環(huán)境資源的不利影響由該行為主體以外的第三方-他人或后代人-承擔。在海洋魚類、公共牧場以及空氣、水等共有資源、公共物品方面，“外部不經濟性”表現得非常明顯：如果市場主體均可以任意、無償、無限制地開發(fā)、利用共有資源或向環(huán)境排放污染物，則從短期來看，每個市場主體都可以不斷地從其過度開發(fā)、利用環(huán)境資源或排污行為中獲得全部正效益，而由此產生的負效益則分攤給其他的開發(fā)、利用者以及后來者。這樣，在獲利動機的驅使下，每個市場主體都會無節(jié)制地開發(fā)、利用環(huán)境資源，其結果，從長遠來看，多個市場主體的共同行為必然導致環(huán)境資源的枯竭、污染、毀滅，對全體開發(fā)、利用者造成不可挽回的損害，這也就是人們所說的“共有物的悲劇”。
??????? 顯然，由于環(huán)境問題具有“外部不經濟性”，使得市場主體在決定不同層次的生產、投資、消費等活動時，往往只從自己的角度考慮所面臨的各種選擇的成本和收益，而對經濟活動中所需的環(huán)境要素（如空氣、水、環(huán)境的納污能力等）的投入和產出，特別是由此產生的廣泛的社會后果（如對財產、人體健康、生產生活活動、環(huán)境舒適性以及環(huán)境美學價值的損害等），卻沒有或沒有完全折合成與該市場主體有關的成本和收益，因而不能很好地影響其決策。而且，在競爭的壓力下，市場主體即使意識到了其活動給社會造成的環(huán)境成本代價，只要其行為不受社會的嚴厲懲罰，也往往置之不理，而是將該環(huán)境成本轉嫁給他人和未來。正因為過度開發(fā)利用自然資源的代價不是由開發(fā)利用者承擔、污染環(huán)境的代價不是由污染者承擔，他們就不愿花費大量錢財來保護自然資源、防治環(huán)境污染。由此，保護自然資源、防治環(huán)境污染也就成為市場經濟的“盲區(qū)”，而“外部不經濟性”則成為環(huán)境問題的重要經濟根源。
??????? 針對上述情形，聯(lián)合國《21世紀議程》強調指出：“環(huán)境費用應該體現在生產者和消費者的決定上?，F在的趨勢是把環(huán)境作為‘免費品’，并把代價轉嫁給社會的其他部分，轉嫁給其他國家或未來幾代人。這種趨勢應該逆轉”（注：《21世紀議程》，載《邁向21世紀-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編》，中國環(huán)境科學出版社1992年版，第87頁。）。因此，面對市場在環(huán)境資源領域的“失靈”，政府必須加以干預，采取有效措施保護環(huán)境資源，鼓勵環(huán)境資源的有效利用，即通過促使外部不經濟性的內部化，達到社會所期望的環(huán)境目標。這就是“經濟發(fā)展靠市場，環(huán)境保護靠政府”的道理，也是解決環(huán)境問題、實現可持續(xù)發(fā)展的基本思路。至于環(huán)境問題中屬于“政府失靈”的部分，如在政策（包括部門政策和綜合性政策）制定過程中和建設項目決策過程中忽視正當的環(huán)境利益，則需要通過司法審查以及民主機制如投票選舉、公眾參與決策等加以糾正。
??????? 為了實現環(huán)境問題外部不經濟性的內部化而設計的環(huán)境政策與法律體系主要有三種類型：“直接控制型”、“間接調控型”和“自我調控型”。
??????? 所謂“直接控制”，即制定和實施環(huán)境資源法律法規(guī)，包含環(huán)境預防法律制度、環(huán)境管制法律制度和環(huán)境侵權救濟法律制度等部分，其主體是環(huán)境管制法律制度即“命令和控制”措施，同時也為經濟計劃、經濟手段、宣傳手段等措施提供法律框架和基本保障。就應用范圍來看，該措施主要應用于污染控制，在自然資源管理中也有一定應用。其突出特點在于其技術性、嚴格性、強制性，即污染環(huán)境者或者開發(fā)利用自然資源者必須遵守有關法律法規(guī)，否則會經由司法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美國是采用“直接控制”模式的典型國家，其“命令和控制”手段可以概括如下：確立法規(guī)標準-頒發(fā)許可證-監(jiān)督實施-對違法者進行制裁。
??????? 在經濟計劃方面，由于環(huán)境問題主要來源于經濟活動，而各國政府-無論是在實行市場經濟的國家還是在實行計劃經濟的國家-都對其本國的經濟發(fā)展施加著巨大的影響，因此各國“政府在制定經濟、社會、財政、能源、農業(yè)、交通、貿易及其他政策時，要將環(huán)境與發(fā)展問題作為一個整體來考慮”（注：《21世紀議程》，載《邁向21世紀-聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會文獻匯編》，中國環(huán)境科學出版社1992年版，第87頁。），“不應當危害支持地球生命的自然系統(tǒng)：大氣、水、土壤和生物”，“要求決策者在制定政策時必須確保經濟增長絕對建立在它的生態(tài)基礎上，確保這些基礎受到保護和發(fā)展，以使其可以支持長期的增長”（注：世界環(huán)境與發(fā)展委員會編，《我們共同的未來》，世界知識出版社1989年版，第21頁，第16—17頁。）。而促使中央和地方政府的各種經濟計劃以及企業(yè)的生產計劃同時反映生態(tài)環(huán)境的要求，是保護環(huán)境資源、實現可持續(xù)發(fā)展的重要工具。
??????? 所謂“間接調控”即采用經濟手段，其實質在于按照環(huán)境資源有償使用和“污染者付費原則”，通過市場機制，使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的生產者、消費者承擔相應的經濟代價，從而將環(huán)境成本納入各級分析和決策過程，促使開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源者從自身經濟利益出發(fā)選擇更加有利于環(huán)境資源的生產、經營和消費方式，同時也可以由此籌集一筆資金，由政府根據需要加以支配，以支持重點污染源的治理、區(qū)域環(huán)境的綜合整治、污染防治基礎設施的建設、救濟某些環(huán)境受害者以及扶持對環(huán)境有益的清潔工藝技術的研究、開發(fā)、推廣、應用等，改變無償或者低價使用環(huán)境資源并將環(huán)境成本轉嫁給社會、他人及子孫后代的傳統(tǒng)作法，從而有利于經濟、社會、環(huán)境與資源協(xié)調、持續(xù)、健康發(fā)展的政策目標的充分實現。
??????? 從理論上看，“間接調控”的經濟手段主要有征收環(huán)境費制度、環(huán)境稅收制度、財政信貸刺激制度、排污權交易制度、環(huán)境標志制度、押金制度、執(zhí)行鼓勵金制度以及環(huán)境損害責任保險制度等，其中每一種手段、制度的設計功能通常為籌資、經濟刺激或二者同時兼有。無論從理論還是實踐來看，環(huán)境費以外的其他經濟手段、經濟制度都以經濟刺激為主-表現為促進環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、采用有利于環(huán)境的清潔工藝技術從而實現環(huán)境外部不經濟性的內部化等；環(huán)境費除具有籌資功能外，在收費標準足夠高時則同時兼有籌資與經濟刺激功能。
??????? 環(huán)境費是指根據環(huán)境資源有償使用原則和污染者付費原則，由國家這一所有者授權的代表機構向開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位或個人依照其開發(fā)、利用量以及市場供求關系所征收的相當于其全部或部分價值的貨幣補償，從整體上可以分為開發(fā)、利用自然資源的資源補償費以及向環(huán)境中排放污染物、利用環(huán)境納污能力資源的排污費兩種。至于對集中處理的污染物依其性質和處理量收取的用戶費，本質上是向處理者如污水處理廠、垃圾處理場交納的服務費，不屬于環(huán)境費范疇。
??????? 環(huán)境稅與環(huán)境費概念極易混淆，但二者迥然不同。環(huán)境稅是國家為了保護環(huán)境資源而憑借其主權權力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進行征收，或對保護環(huán)境資源的單位和個人，按照其保護的程度進行減免的一個稅種。其主要形式有燃料環(huán)境稅如碳稅、硫稅、co[，2]稅、so[，2]稅，污染產品稅如含cfc[，s]產品稅，產品差別稅如含鉛／無鉛汽油稅， 開發(fā)利用自然資源行為調節(jié)稅如土地增值稅、礦產資源稅、開發(fā)森林稅以及對污染防治設施、污染防治技術的開發(fā)及推廣項目等提供稅收優(yōu)惠等。
??????? 進一步研究環(huán)境費與環(huán)境稅的關系，可以發(fā)現二者是有本質區(qū)別但又可以并行不悖的概念：支付環(huán)境費是因為從國家取得了環(huán)境資源（包括環(huán)境納污能力資源以及各種自然資源）的所有權，特別是使用權，它通過產品價格發(fā)生作用，可以發(fā)揮籌資、再分配和經濟刺激功能。從法律關系的角度來看，它是有償的、對價的，基本上屬于民事法律關系；而繳納或減免環(huán)境稅則是國家對開發(fā)、利用、污染、破壞環(huán)境資源的行為進行調節(jié)的需要，它直接影響收入和營利，主要發(fā)揮經濟刺激功能，即鼓勵企業(yè)安裝污染防治設施，發(fā)展清潔生產，實行綜合利用，抑制對環(huán)境資源不利的經濟活動，使遵守環(huán)境資源法的企業(yè)在經濟上得到實惠等。環(huán)境稅具有一般稅收的無償性、強制性和固定性特點，從法律關系上看屬于行政法律關系。環(huán)境稅具有專項稅收性質，只能用于環(huán)境保護。作為國家專項稅收，環(huán)境稅原則上應當由稅務機關征收，但考慮到其科學技術性等特點，由稅務機關委托環(huán)保機關代為征收是必要的、可行的。
??????? 財政補貼對環(huán)境資源的影響也很大。不適當的政策性補貼如因能源價格偏低而提供的補貼會導致浪費嚴重、利用效率低下，不利于技術進步，會加重環(huán)境資源的污染與破壞，因而背離了可持續(xù)發(fā)展目標，應予以調整。而由中央及地方政府幫助修建污水處理廠等環(huán)境保護基礎設施，向采取污染防治措施以及研究、開發(fā)、推廣、應用清潔工藝技術的企事業(yè)單位提供贈款、貼息貸款等財政、信貸刺激則是促進污染防治、使面臨困難的企事業(yè)單位逐步達到環(huán)境標準的重要途徑。