一、綜述
??? 隨著國家《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》等法律、法規(guī)、規(guī)定的相繼頒布實(shí)施。它們分別從對工人的勞動(dòng)保護(hù)、對各行業(yè)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和對建筑業(yè)的安全生產(chǎn)管理等不同的側(cè)重點(diǎn)保障建筑業(yè)的安全生產(chǎn)。但建筑業(yè)點(diǎn)多面廣,勞動(dòng)密集,交叉作業(yè)、高空作業(yè)多,屬于高危行業(yè),建筑安全事故仍頻繁發(fā)生,建筑安全形勢不容樂觀。
??? 二、現(xiàn)有的安全監(jiān)管方式
??? 2.1采用法律手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 2.1.1法律體系
??? 《勞動(dòng)法》、《建筑法》、《安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》和《建筑工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作導(dǎo)則》等法律、法規(guī)、規(guī)定實(shí)施以來，對改善建筑業(yè)的安全狀況方面取得了一定的效果，基本達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。
??????? 2.1.2機(jī)構(gòu)體系
??? 我國實(shí)行企業(yè)負(fù)責(zé)、行業(yè)管理、國家監(jiān)察和群眾監(jiān)督的安全生產(chǎn)管理體系。目前，我國建筑安全生產(chǎn)行業(yè)管理的模式為統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)，即國務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)對全國建筑安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門分級負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的建筑安全生產(chǎn)管理。
??? 我國建筑安全管理機(jī)構(gòu)體系中的幾個(gè)主要機(jī)構(gòu)：國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、建設(shè)部、地方建筑安全生產(chǎn)監(jiān)督站等。
??? 2.2采用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 由于職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度能夠產(chǎn)生提高職業(yè)安全水平的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制和安全服務(wù)手段。因此，它是目前世界范圍內(nèi)改善建筑業(yè)安全狀況的一種最為有效和普遍使用的經(jīng)濟(jì)手段。根據(jù)我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)、職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度在保險(xiǎn)品種上包括工傷保險(xiǎn)和建筑意外傷害保險(xiǎn)。
??? 2.2.1工傷保險(xiǎn)
??? 工傷保險(xiǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一經(jīng)辦和管理，目前強(qiáng)制推行工傷保險(xiǎn)的法律依據(jù)是勞動(dòng)部1996年頒布的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》和國務(wù)院2003年4月16日通過的375號令《工傷保險(xiǎn)條例》。后者規(guī)定，中華人民共和國境內(nèi)的各種企業(yè)、有雇工的人體商戶應(yīng)當(dāng)依照該條例規(guī)定參加工傷保險(xiǎn)，為本單位全體職工或者雇工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。該條例的實(shí)施，從很大程度上促進(jìn)了國內(nèi)工傷保險(xiǎn)狀況的改善。
??? 2.2.2意外傷害保險(xiǎn)
??? 建筑業(yè)作為高危行業(yè)之一，僅靠工傷保險(xiǎn)無法保證傷者獲得及時(shí)、合理的賠償?？紤]到這種情況，《建筑法》提出了強(qiáng)制性的建筑業(yè)的意外傷害保險(xiǎn)。
??? 建筑業(yè)的意外傷害保險(xiǎn)仍采用商業(yè)保險(xiǎn)的做法，通過社會(huì)互濟(jì)，對從事危險(xiǎn)作業(yè)的人員提供一定的經(jīng)濟(jì)幫助。與工傷保險(xiǎn)不同，建筑業(yè)意外傷害保險(xiǎn)涉及工程項(xiàng)目，主要針對的是施工現(xiàn)場人員，施工合同的工程名稱、承包單位、項(xiàng)目所在地、工程造價(jià)、工期等都成為投保的依據(jù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國家公益事業(yè)范圍的不斷擴(kuò)展，建筑業(yè)意外傷害保險(xiǎn)也應(yīng)向社會(huì)保險(xiǎn)的方向發(fā)展。
??? 2.2.3罰款
??? 對達(dá)不到建筑安全管理要求的企業(yè)進(jìn)行罰款也是一種常用的建筑安全管理的經(jīng)濟(jì)手段。《安全生產(chǎn)法》第八十條明確規(guī)定：“有前款違法行為，導(dǎo)致發(fā)生生產(chǎn)安全事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，對生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人給予撤職處分，對個(gè)人經(jīng)營的投資人處2萬元以上20萬元以下的罰款?！薄稐l例》是《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》的配套法規(guī)，在行為和處罰種類、處罰幅度上與上述兩法保持了一致。在《條例》第七章的“法律責(zé)任”中，對處罰進(jìn)行了更為全面細(xì)致的規(guī)定?！稐l例》主要規(guī)定了違反行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，其中主要是對行政管理相對人的違法行為所應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的行政處罰。
??? 2.3采用文化手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 2.3.1教育培訓(xùn)
??? 根據(jù)《建筑法》第四十六條和《條例》第二十一條規(guī)定，安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)工作。我國的建筑安全相關(guān)培訓(xùn)主要可以分為以下幾個(gè)部分。
??? ①三級安全教育培訓(xùn)；
??? ②崗位安全培訓(xùn)；
??? ③年度安全培訓(xùn)教育；
??? ④變化工種、工地的安全培訓(xùn)教育；
??? ⑤采用新技術(shù)、新工藝的安全培訓(xùn)教育；
??? ⑥經(jīng)常性安全教育。
??? 2.3.2全國安全生產(chǎn)月
??? 近些年來，每年二季度，中共中央宣傳部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國家廣播電影電視總局、中華全國總工會(huì)、共青團(tuán)中央等單位都會(huì)聯(lián)合發(fā)出關(guān)于全國安全生產(chǎn)月活動(dòng)的通知。建設(shè)部則根據(jù)通知統(tǒng)一部署，在建設(shè)系統(tǒng)內(nèi)開展安全生產(chǎn)月活動(dòng)。這些活動(dòng)的開展和大力度宣傳有助于改變整個(gè)建設(shè)系統(tǒng)和社會(huì)的安全文化。
??? 2.3.3創(chuàng)建文明工地活動(dòng)
??? 從1991年開始，建設(shè)部要求在全國建設(shè)工程的施工現(xiàn)場開展安全達(dá)標(biāo)活動(dòng)，把建筑安全生產(chǎn)的管理重心放在了施工現(xiàn)場，對施工全過程進(jìn)行安全監(jiān)督管理。1996年發(fā)【1996】484號文，號召全國建設(shè)系統(tǒng)在深入開展施工現(xiàn)場安全達(dá)標(biāo)的同時(shí)，積極開展創(chuàng)建文明工地活動(dòng)，在全國建筑業(yè)掀起了創(chuàng)建文明工地的熱潮。十幾年來，這項(xiàng)活動(dòng)深入人心、碩果累累，不僅改變了昔日施工現(xiàn)場“臟、亂、差”的面貌，改善了施工現(xiàn)場作業(yè)人員的生活環(huán)境和工作條件，美化了施工現(xiàn)場的場容場貌，而且提高了建筑業(yè)的整體形象，成為全行業(yè)以及城市建設(shè)的重要內(nèi)容。
??? 2.4以科技手段促進(jìn)安全監(jiān)管
??? 目前國家在建筑安全科學(xué)技術(shù)方面的工作主要表現(xiàn)為：建立安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，逐漸重視建筑安全的研究工作。
??? 建筑安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化是指建筑領(lǐng)域的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作，開展標(biāo)準(zhǔn)化工作，有助于確保建筑安全的工作質(zhì)量，提高建筑安全標(biāo)準(zhǔn)化程度和水平，是解決建筑安全問題的根本途徑。2005年建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于開展施工安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》，建筑施工領(lǐng)域的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)開始有計(jì)劃、有目標(biāo)、分階段地推進(jìn)和實(shí)施。
??? 三、現(xiàn)狀及建議
??? 目前我國的建筑安全生產(chǎn)和監(jiān)督管理工作還存在很多問題，如監(jiān)管理念較為落后，效率不高；監(jiān)督措施缺乏，管理手段單調(diào)等，對規(guī)范行為缺乏有效的制約措施，以及沒有激勵(lì)社會(huì)力量投入安全管理的機(jī)制等?！度珖ㄖ┕ぐ踩a(chǎn)形勢分析報(bào)告》（2007年度）指出要全面加強(qiáng)和落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制。政府監(jiān)管責(zé)任落實(shí)方面要重點(diǎn)加強(qiáng)對建筑安全監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)的對策研究。
??? 考慮到建筑市場的主觀能動(dòng)性，政府在進(jìn)行安全管理時(shí)，應(yīng)該盡量減少對各種市場行為的直接行政干預(yù)，而應(yīng)依靠法律、經(jīng)濟(jì)、文化和科技等4種手段來規(guī)范建筑市場各方的行為。
??? 3.1法律體系
??? 由于技術(shù)是在不斷發(fā)展變化的，法律是相對穩(wěn)定的，法律永遠(yuǎn)不可能跟上技術(shù)發(fā)展變化的速度，兩者的差距就必須由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章來填補(bǔ)。建筑安全的立法準(zhǔn)備、監(jiān)察和其他管理工作都是由政府部門和其代表機(jī)構(gòu)完成的，法規(guī)的安全目標(biāo)必須通過安全管理機(jī)構(gòu)的工作去實(shí)現(xiàn)。對于立法和標(biāo)準(zhǔn)制定這部分筆者就不再贅言，主要討論機(jī)構(gòu)體系這部分。
??? 首先要明晰建筑安全管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任和權(quán)力；其次是建立科學(xué)的、符合中國國情的綜合建筑安全管理體系；最后是保證執(zhí)法機(jī)構(gòu)的資源。
??? 在具體過程中遵循屬地管理和層級監(jiān)督相結(jié)合、監(jiān)督安全保證體系運(yùn)行與監(jiān)督工程實(shí)體防護(hù)相結(jié)合、全面要求與重點(diǎn)監(jiān)管相結(jié)合、監(jiān)督執(zhí)法與服務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的監(jiān)督原則，從實(shí)物監(jiān)督向行為監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由施工現(xiàn)場的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向事故預(yù)防和隱患排查，加強(qiáng)對施工單位安全保證體系、安全防護(hù)措施、安全評價(jià)的審核,建立高效的監(jiān)督管理隊(duì)伍,尋求有效的監(jiān)督管理方式、方法,使安全監(jiān)督管理工作轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治,努力尋求治本之策,不斷提高安全監(jiān)督管理的超前性、有效性和及時(shí)性。
??? 3.2經(jīng)濟(jì)手段
??? 3.2.1完善建筑職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度
??? 常見的幾種建筑職業(yè)傷害保險(xiǎn)，工傷保險(xiǎn)、雇主責(zé)任險(xiǎn)、建筑業(yè)意外傷害保險(xiǎn)。其中，⑴工傷保險(xiǎn)在現(xiàn)有條件下難以滿足建筑施工現(xiàn)場從事危險(xiǎn)作業(yè)人員的工傷事故補(bǔ)償要求；⑵強(qiáng)行推行雇主責(zé)任險(xiǎn)面臨困難，缺乏強(qiáng)行推行的法律依據(jù)；⑶建筑業(yè)意外傷害保險(xiǎn)最為可行，但具體制度需要改進(jìn)。
??? 建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)與規(guī)范建筑業(yè)意外傷害保險(xiǎn)工作的若干意見》規(guī)定，建筑企業(yè)投保率可采用總造價(jià)比例或按建筑面積為單位來確定，并與安全業(yè)績掛鉤實(shí)現(xiàn)浮動(dòng)費(fèi)率。根據(jù)這個(gè)規(guī)定，建筑企業(yè)投保費(fèi)率要與安全業(yè)績掛鉤。在實(shí)際操作中，可由監(jiān)督管理部門對建筑施工企業(yè)的安全業(yè)績進(jìn)行評價(jià)，對于正在評價(jià)業(yè)績好的企業(yè)，承包方要出讓一定的經(jīng)濟(jì)利益給投保方，才能從根本上激勵(lì)投保方主動(dòng)投保。在嚴(yán)格執(zhí)行《條例》的規(guī)定的情況下，理順保險(xiǎn)公司、地方安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)、投保施工企業(yè)三方的關(guān)系，建立職責(zé)明晰的分工與合作關(guān)系，特別是安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)和商業(yè)保險(xiǎn)公司的合作對收集事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、解決建筑安全管理中的資金困難能起到積極作用。
??? 3.2.2經(jīng)濟(jì)促進(jìn)手段
??? 對承包商安全管理進(jìn)行獎(jiǎng)懲。新加坡政府建立了黑名單制度，被列入其中的承包商將失去對政府工程的投標(biāo)資格。我國也可以建立類似安全方面的措施，對安全管理水平高的承包商給以經(jīng)濟(jì)和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)，例如投標(biāo)時(shí)加分等?，F(xiàn)在已有些地方開始嘗試：
??? ①“預(yù)選承包商”制度
??? 隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，招投標(biāo)市場也出現(xiàn)了許多新的問題，為了進(jìn)一步完善招投標(biāo)市場機(jī)制，很多地區(qū)采用了“預(yù)選承包商”制度。有關(guān)預(yù)選承包商的條件，規(guī)定欲取得進(jìn)入名錄的資格，承包商除須具備相關(guān)資質(zhì)之外，還要有3年在工程地的工程業(yè)績。其資格的最終取得，需通過由建設(shè)、監(jiān)察、法制、發(fā)展改革、規(guī)劃、交通、水務(wù)、地稅等多部門組成的當(dāng)?shù)厥姓顿Y工程預(yù)選承包商資格審查委員會(huì)的審查。
??? 推行“預(yù)選承包商”制度有幾方面優(yōu)點(diǎn)：一是有利于規(guī)范建筑市場秩序，對促進(jìn)建筑市場健康發(fā)展具有示范和帶動(dòng)作用。二是通過企業(yè)在預(yù)審?fù)稑?biāo)資格過程中公開的公平競爭來擇優(yōu)，解決在招標(biāo)投標(biāo)過程中出現(xiàn)的“公平競爭”與“擇優(yōu)”之間的矛盾，杜絕了把擇優(yōu)作為門檻的做法，防止腐敗現(xiàn)象的滋生。三是便于政府有關(guān)部門對進(jìn)入建設(shè)工程施工預(yù)審?fù)稑?biāo)資格名錄的相關(guān)企業(yè)實(shí)行優(yōu)勝劣汰動(dòng)態(tài)管理，政府有關(guān)部門每半年對企業(yè)資格審查一次，如有不良行為將直接清出名錄。四是對完善和加快市政府投資的建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)工作起到積極的作用。五是促使企業(yè)注重誠信，守法經(jīng)營，加強(qiáng)管理，實(shí)際上為企業(yè)發(fā)展提供了動(dòng)力。
??? ②“紅黃牌”警示制度
??? 為了進(jìn)一步做好安全生產(chǎn)工作，2009年南京市率先出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市建設(shè)工程安全生產(chǎn)與文明施工長效管理的若干意見》，制定了安全生產(chǎn)與文明施工違法違規(guī)行為紅、黃牌警示制度，確定了11種可亮黃牌的行為，4種可亮紅牌的行為。對被亮黃牌的企業(yè)，20天全市限制投標(biāo)，對被亮紅牌的企業(yè)，30至120天全市限制投標(biāo)，并先后對在國慶節(jié)前夕專項(xiàng)檢查中現(xiàn)場管理差的3家企業(yè)亮了黃牌，對4家在2009年10月份發(fā)生死亡事故的單位進(jìn)行了紅牌警示，在市招投標(biāo)信息網(wǎng)站進(jìn)行了公告，對各建筑和監(jiān)理企業(yè)觸動(dòng)很大。
??? ③建設(shè)單位參與安全生產(chǎn)考核
??? 我國建筑業(yè)屬于絕對的買方市場，業(yè)主對承包商的安全管理活動(dòng)的影響力更加明顯。當(dāng)承包商或分包商發(fā)現(xiàn)，由于安全業(yè)績不好再也無法從其上游企業(yè)那里承攬工程時(shí)，他們對待安全的態(tài)度就會(huì)發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。業(yè)主對安全的態(tài)度和行為，直接影響到承包商對安全的態(tài)度和行為。業(yè)主參與項(xiàng)目安全管理往往能夠?yàn)槠渥陨砗驮诮?xiàng)目帶來以下一些收益：如防人員傷亡；提高施工現(xiàn)場工人的士氣和勞動(dòng)生產(chǎn)率；減少項(xiàng)目保險(xiǎn)費(fèi)用；減少政府部門對項(xiàng)目的干預(yù)；防止由于事故造成的法律責(zé)任；避免負(fù)面的公眾效應(yīng)。正是由于考慮到員工傷害事故造成的簡接費(fèi)用導(dǎo)致了更高的建設(shè)成本和逐漸增加的工傷賠償保險(xiǎn)費(fèi)用，加上安全立法的深入影響以及隨時(shí)存在的責(zé)任訴訟的威脅，國外很多發(fā)達(dá)國家的項(xiàng)目業(yè)主開始越來越多的參與建筑安全管理工作。
??? 3.3文化手段
??? 為了能使建筑安全管理取得成功，就必須改進(jìn)建筑企業(yè)、整個(gè)建筑行業(yè)和整個(gè)社會(huì)的安全文化。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，一般因工傷傷亡的農(nóng)民工占80%以上，有的企業(yè)達(dá)到100%。如果能從勞務(wù)用工審查、行政衛(wèi)生生活上嚴(yán)格加強(qiáng)民工管理，則是減少事故發(fā)生的根本。
??? 加強(qiáng)對建筑業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的安全教育和培訓(xùn)。
??? 針對建筑安全文化進(jìn)行宣傳和推廣，以提高全體從業(yè)人員，甚至整個(gè)社會(huì)的安全意識(shí)。
??? 加強(qiáng)宣傳，不斷增強(qiáng)施工單位的安全管理意識(shí)，促使施工單位不斷建立健全安全管理體系，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)安全主產(chǎn)責(zé)任制度，特別是安全教育、培訓(xùn)制度，加強(qiáng)安全技術(shù)交底，逐步普及安全生產(chǎn)法律法規(guī)、安全操作規(guī)程，不斷提高整體安全素質(zhì)，使安全管理工作由“要我安全”向“我要安全”不斷轉(zhuǎn)變，以規(guī)章制度為基礎(chǔ)，以科技進(jìn)步為動(dòng)力，全面提高施工單位安全生產(chǎn)能力和安全管理水平。
??? 3.4科技手段
??? 通過檢查和事故調(diào)查，以及了解技術(shù)發(fā)展的最新知識(shí)，可以不斷掌握更多的危險(xiǎn)事件和新危險(xiǎn)源的信息，然后對這些信息進(jìn)行研究，得到的結(jié)論可以應(yīng)用于法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定、對行業(yè)的建議和指導(dǎo)，以及執(zhí)法活動(dòng)中。這是一個(gè)循環(huán)往復(fù)、持續(xù)改進(jìn)的過程。
??? 南京市就結(jié)合日常監(jiān)管工作重點(diǎn)，在與科技型企業(yè)廣泛合作的基礎(chǔ)上，2007年9月率先開發(fā)建設(shè)了“重大危險(xiǎn)源遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)”，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，對重大危險(xiǎn)源監(jiān)管信息化管理，以科技手段強(qiáng)化安全監(jiān)管。實(shí)踐證明，通過實(shí)施該系統(tǒng)，提高了工作效率，使安全監(jiān)管人員能隨時(shí)了解企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場的工藝參數(shù)和操作情況，從而增加了一種監(jiān)督可能存在事故風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)安全生產(chǎn)的強(qiáng)有力手段。
??? 四、結(jié)語
??? 建筑工程安全監(jiān)督管理任務(wù)艱巨,責(zé)任重大。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在進(jìn)行安全管理時(shí)，應(yīng)盡量減少對各種市場行為的直接行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而依靠法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、文化手段和科學(xué)手段等四種手段來規(guī)范和引導(dǎo)建筑市場各方的行為。通過四種手段的互補(bǔ)達(dá)到綜合運(yùn)用?？紤]到經(jīng)濟(jì)手段是提高安全管理水平的較好切入點(diǎn)，首先加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用是安全監(jiān)管過程中的一個(gè)可行之路。
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